Al ballo in maschera del debito estero

Cancellare o non cancellare il debito estero dei paesi poveri ? E quanto debito cancellare ? E in cambio di cosa ? La campagna Giubileo 2000 ha posto nuovamente sul tappeto queste domande che, dopo un momento di attenzione generale negli anni '80, sembravano quasi diventate fuori moda e soprattutto da quando le istituzioni finanziarie internazionali hanno affinato i loro meccanismi di intervento per scongiurare le crisi finanziarie ogni volta che un paese debitore è in difficoltà, non erano considerate più attuali. Una volta però poste nuovamente le domande conviene affrontarle senza fermarsi a qualche slogan. Conviene come sempre recuperare un po’ di memoria di ciò che è avvenuto e rivedere le soluzioni prospettate fino a questo momento alle crisi del debito e ai loro effetti, per verificarne la riuscita e valutare in questa luce le nuove proposte.
Per cominciare, un accenno al lontano passato. Anche la seconda metà dell’800 aveva vissuto le sue crisi da indebitamento. Alcuni dei debitori dell'epoca erano gli stessi di adesso : gli stati latinoamericani allora di recente indipendenza e quindi desiderosi di risorse per costruire le proprie strutture di base ; l’allora Impero ottomano e alcune sue parti componenti già di fatto autonome (Tunisia, Egitto) ; alcuni paesi asiatici che fecero ricorso ai prestiti volontariamente, come il Siam (la Thailandia di oggi) o perché costretti a pagare forti indennità di guerra, come la Cina, o ancora per decisione di una amministrazione straniera occupante, come l’India allora inglese. A quell’epoca, non appena il paese debitore si trovava in difficoltà, si usava garantire il rimborso dei prestiti esteri insediando presso il suo governo una “commissione finanziaria internazionale”, composta dai principali creditori, che indicasse (leggi : imponesse) come gestire le finanze e le dogane del paese, al fine di assicurare quelle entrate che potessero consentire di ripagare. Tra quelli citati, in quell’epoca caddero uno dopo l’altro sotto il controllo di commissioni finanziarie internazionali l’Egitto, la Tunisia, l’Impero Ottomano, la Cina. Queste commissioni finivano con il prendere le più rilevanti decisioni in materia di finanze e commercio e furono spesso seguite dall’imposizione del controllo militare sul paese. Ma quello era appunto il tempo dell’imperialismo. Senza necessariamente giungere allo stesso epilogo (non più necessario e politicamente sconveniente), non è difficile rilevare però un dato significativo. Allora le istituzioni finanziarie chiamate a gestire la crisi avevano un obiettivo dichiarato : quello di garantire il rimborso. Erano quindi ufficialmente e agli occhi di tutti emissari dei creditori. Che dire invece oggi delle istituzioni finanziarie nelle cui mani si pone il superamento delle attuali crisi di debito ?
Nel secolo che finisce questo prossimo 31 dicembre, una volta venute alla luce le prime grosse crisi, come quella del Messico del 1982, che strumenti si sono adoperati per superarle ? Anche in questo caso si è fatto ricorso a “commissioni internazionali”, cioè, nella forma attuale, alle istituzioni finanziarie come il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale, che stavolta non hanno avuto bisogno di insediarsi materialmente a Istambul o al Cairo, ma hanno potuto svolgere il proprio compito da una scrivania di Washington. In che modo?
Per prima cosa, com’è noto, il FMI e la BM hanno consigliato ai paesi debitori una serie di politiche tendenti soprattutto a ridurre le spese statali e aumentare le esportazioni, allo scopo di accumulare le risorse necessarie a pagare. Sin dall’inizio, cioè, la “gestione” delle crisi ha avuto come unico scopo garantire le banche creditrici, convincendo il debitore ad applicare misure atte a reperire fondi. Nullo era l’interesse sulle condizioni di vita della popolazione e sulle conseguenze che i tagli alla spesa avrebbero avuto in campo sociale, sanitario, dell’istruzione. In cambio di queste misure, si concedevano ristrutturazioni del debito : dilazionamenti delle scadenze, periodi di grazia, ... : “pagate con calma, ma pagate”. Sappiamo quali sono state le conseguenze di questo approccio: ulteriore impoverimento reale dei paesi debitori e incremento dei flussi di pagamento dal sud al nord del mondo. Il sud "povero" ha letteralmente finanziato il nord "ricco".
Quando ci si è accorti che tutto questo non bastava, si è iniziato a ragionare in termini di “piani”. Il primo fu il piano Baker, dal nome del ministro del tesoro statunitense che nel 1985 lo lanciò. Questo piano prevedeva nuovi crediti che sarebbero serviti ai paesi più in difficoltà per onorare le scadenze sui vecchi prestiti e prevedeva che chi non potesse più pagare in contanti cedesse titoli di partecipazione o proprietà di risorse e imprese. Chiunque capisce che sostituire vecchi debiti con nuovi debiti non cambia la sostanza del problema per i debitori, anche se può cambiarla per i creditori, specie quando - come spesso è avvenuto - il tutto si risolveva nel sostituire un creditore privato con uno pubblico, nel senso che con fondi pubblici (quelli del FMI) si “risarcivano” le banche private creditrici e il debitore restava indebitato con il FMI.
Nel 1989 il piano Baker, fallito, fu sostituito da un nuovo piano, detto Brady dal nome del ministro statunitense delle finanze, che prevedeva che il FMI e la BM prestassero fondi ai debitori, i quali con questi avrebbero riacquistato il proprio debito, a prezzi scontati. Anche in questo caso quindi le banche venivano ripagate con fondi pubblici e i debitori restavano indebitati, anche se ora verso il FMI e la BM. Neanche il piano Brady ebbe un grosso successo : pochi paesi ne “beneficiarono” e questi stessi oggi non si trovano in condizioni debitorie migliori di prima.
Negli anni ’90, passate temporaneamente le grosse crisi e le minacce di non pagare avanzate da alcuni grandi debitori, i piani complessivi sono stati abbandonati e ad essi si sono sostituiti, da un lato, i grandi discorsi sulla necessità di inserire la ripresa economica dei paesi debitori all’interno di contesti di sviluppo umano (la “priorità alla lotta alla povertà” proclamata dalla Banca Mondiale) o addirittura di gestione complessiva delle risorse del pianeta (i proclami del vertice mondiale di Rio del 1992) ; dall’altro e parallelamente una gestione quotidiana del rapporto con i debitori delegata al normale management del FMI e della BM, che - ben lontani dal prendere sul serio le proprie affermazioni pubbliche - hanno perseverato nel porre l’accento sulla necessità che questi paesi perseguano riforme strutturali in grado di risollevare i dati macroscopici dell’economia. I contenuti di queste riforme strutturali non si sono mai discostati dalla stessa ortodossia liberista perseguita negli anni ’80.
Allo stesso tempo si è teso sempre di più a dividere il fronte dei debitori in alcune grandi categorie da “gestire” con criteri diversi. Da un lato i paesi a medio reddito fortemente indebitati, come il Messico, l’Argentina o le Filippine (i tedeschi li chiamano Schwellenländer, i “paesi soglia”, altri li chiamano "paesi emergenti", ma non è chiaro quanto debba durare l’attesa sulla soglia o quando finalmente emergeranno): per questi si sono fatte a volte grandi mobilitazioni per reperire capitali "freschi", soprattutto a iniziativa di quei governi - ad esempio gli Stati Uniti - per i quali questi debitori rappresentano importanti partners commerciali. Poi i debitori produttori di petrolio, come il Venezuela o l’Algeria, per i quali non si è mai andati oltre il normale debt management di cui sopra. O ancora i paesi che rappresentavano casi speciali e spesso per motivi di opportunità politica più che economica, andando dall'estremo dell'Iraq (a cui oltre a non offrire alcun "piano" si è aggiunto un pesantissimo embargo commerciale) all'estremo opposto della Polonia, cui si sono offerte grandi agevolazioni per favorirne la "transizione dal comunismo" o l'Egitto, cui furono concesse riduzioni del debito guarda caso subito dopo che questo paese ruppe il fronte dei paesi arabi "concilianti" verso l'Iraq nella crisi del golfo. Infine i paesi indebitati più poveri, come la maggior parte dei paesi africani e alcuni centro e sudamericani.
Questa suddivisione è interessante perché ci introduce a una domanda centrale : come mai tutte le proposte attuali di riduzione o cancellazione del debito sono indirizzate unicamente all’ultima di queste categorie ? La risposta è univoca : perché sono i più poveri, ma questa risposta ha vari aspetti a seconda del lato da cui la si guardi. Da un lato essi sono talmente poveri che hanno avuto ... la minore quantità di prestiti. Un diffuso detto popolare sostiene che la banca è quel posto dove per ottenere un prestito devi dimostrare di non averne bisogno. La finanza internazionale per certi versi non ha fatto eccezione. Anche se vi è stata una fase, specie negli anni settanta, in cui era facile ottenere prestiti per la necessità delle banche di piazzare i loro forti eccedenti di depositi (derivanti allora in buona parte dagli enormi profitti dati dalla fase di rialzo delle quotazioni del petrolio), è comunque vero che si è sempre prestato più facilmente al Messico che non allo Zambia, che hanno avuto più prestiti le Filippine che non il Burkina, anche se a rigore lo Zambia o il Burkina ne avrebbero avuto molto più bisogno del Messico o delle Filippine. Quindi questi debiti possono essere (in parte sono stati e forse saranno ancora) cancellati perché non sono ingenti.
Dall’altro lato, questi paesi sono talmente poveri che non hanno più nulla da offrire per ripagare i propri debiti. Il piano Baker prevedeva, come si è detto, che chi non potesse pagare in contanti offrisse quote di partecipazione agli utili o alla proprietà di imprese o risorse. Al di là e al di fuori di questi piano, lo scambio tra debiti e titoli è stato una prassi corrente nel ventennio trascorso. I paesi più poveri spesso però non hanno più nulla da offrire, anche perché le loro risorse naturali (le miniere, ad esempio, o le piantagioni) e le loro maggiori imprese (l’aviazione o la telefonia per esempio, quelle cioè a più alta intensità di capitale) sono già di proprietà straniera o in compartecipazione con stranieri. Quindi questi paesi non sono più interessanti come possono esserlo quelli che hanno proprie capacità produttive ancora da conquistare, e i loro debiti possono essere cancellati perché tanto non possono più essere pagati. Cancellarli può essere per i bilanci dei creditori persino un’operazione positiva, perché elimina voci sgradevoli quali le “sofferenze” e i crediti inesigibili. Naturalmente, nel dire queste cose bisogna però sempre tener presente che in realtà questi debiti sono stati spesso già pagati e strapagati più volte, e che sono stati solo i tassi di interesse usurai applicati (e a volte la rivalutazione del dollaro) a far sì che essi non si esaurissero nonostante i pagamenti .
Ma ci sono altri aspetti. A chi devono i soldi questi paesi più poveri ? Se i debitori sono suddivisibili in categorie, anche i creditori non sono tutti uguali e neanche i crediti lo sono. Per prima cosa i creditori possono essere, come si diceva, pubblici o privati, e questo fa già una gran bella differenza. Molti paesi poverissimi sono indebitati soprattutto verso soggetti pubblici : il FMI e gli stati del nord. Se uno stato europeo cancello i propri crediti a un piccolo paese africano, quei debiti, enormi rispetto alla capacità del debitore di pagarli, rappresentano piccole cifre la cui perdita, se perdita vi è, si ripartisce tra le decine di milioni di contribuenti dello stato creditore. Se il creditore è privato deve risponderne a qualche decina di azionisti e consiglieri di amministrazione, che sono molto più riluttanti alla semplice cancellazione e preferiscono altre soluzioni (vendere il credito a prezzo ridotto sul “mercato secondario”, chiedere in cambio qualche altro tipo di titolo o cercare di scaricarsi il peso cedendo il credito allo stato). Buona parte dei debiti sulle spalle dei grandi debitori "emergenti" sono detenuti da grandi banche private. Inoltre, tra i debiti verso enti pubblici, non si parla mai di cancellare quello verso il FMI, che non prende nemmeno in considerazione l'ipotesi di cancellazioni, neanche se i suoi governi membri creditori lo fanno.
I crediti stessi possono essere inoltre di varia natura. I semplici prestiti sono stati concessi per lo più proprio dalle banche private. Gli stati hanno dato più spesso “crediti d’aiuto”, cioè prestiti a condizioni agevolate, spesso legati a componenti di “dono”, insomma cifre già per natura destinate in parte ad essere a fondo perduto. Un'altra quota importante dei crediti pubblici sono crediti commerciali, in cui lo stato non ha mai dato un centesimo al paese debitore, bensì ha pagato al suo posto delle forniture alle proprie imprese nazionali. Quindi, anche senza entrare nel merito di cosa queste imprese abbiano venduto (componenti bellici ? Impianti inquinanti ? Pesticidi ? Beni di lusso per le classi dirigenti ?) in realtà è a loro che lo stato ha fatto un favore, principalmente, consentendo loro di realizzare un profitto. Cancellando crediti commerciali si addossa all’ente pubblico (in Italia per esempio alla Sace, che assicura il commercio estero) l’acquisto di quei beni da imprese private. Il disegno di legge del governo italiano prevede per la maggior parte la cancellazione di crediti commerciali “in gran parte inesigibili, ...insufficienti pertanto ad assolvere la funzione conservativa della consistenza del credito stesso”.
Qualunque sia la natura, quali sono gli effetti di una possibile cancellazione dei debiti dei più poveri ? Tutto dipende da cosa si intenda per cancellazione. Per l’aspetto quantitativo, se si tratta solo di cancellare quote di interessi maturati senza intaccare il capitale, l’effetto sarà pressoché nullo, puramente cartaceo. Lo stesso può dirsi se si cancella anche parte del capitale, ma tale riduzione non sia di tale entità da ridurre il debito di base a un livello gestibile da parte del debitore (e per far ciò la riduzione spesso non può che essere prossima al 100%). E comunque, se sono solo gli stati creditori a cancellare, questa misura del 100% non sarà mai neanche lontanamente approssimata, visto che i paesi più poveri spesso devono la maggiore quota al FMI, che - appunto - non cancella nulla, mentre quelli "emergenti" devono soprattutto ai privati, per i quali la cancellazione è un crimine contro l'Umanità.
Secondo aspetto, quello qualitativo. A quali condizioni sarà legata la cancellazione del debito ? Nessuno dà nulla per nulla. Il paese o l’istituzione internazionale che taglia i propri crediti in cambio vorrà dire la sua sulla gestione del paese debitore. Se il prezzo da pagare saranno le solite misure di tagli alla spesa e liberalizzazione delle importazioni o le svendite di qualche risorsa produttiva, le condizioni affinché il debito si ripresenti a breve saranno tutte garantite. Ma non basta. Il paese debitore, una volta cancellato il debito, continuerà comunque ad avere bisogno di risorse, che può ricavare o dalla propria economia interna (ma questi paesi sono per definizione poveri e quindi dal sistema fiscale ricavano poco; d’altra parte solo su questo tipo di entrate la cancellazione del debito può avere un certo effetto, consentendo di destinare a scopi di sviluppo quella quota - quando c’è - che sarebbe stata destinata ai pagamenti internazionali) ; oppure da un aumento dei dazi doganali, cosa esclusa dalle sempre più stringenti norme internazionali per la “liberalizzazione” del commercio, non ultime quelle che si tenta di definire a ritmo frenetico in sede Organizzazione Mondiale del Commercio ; oppure ancora con un aumento delle quantità esportate, ma l’esperienza ci insegna ormai senza ombra di dubbio che l’unico effetto di questi tentativi è quello di incrementare la concorrenza tra i paesi produttori deprimendo i prezzi e quindi i possibili ricavi ; oppure infine.... ricorrendo a nuovi prestiti. Ma chi darà un prestito a un paese che ha appena ottenuto una cancellazione perché non era in condizione di pagare ? Non certo i privati, bensì qualche stato e qualche istituto pubblico internazionale, probabilmente in cambio dell’acquisto di beni nel primo caso, certamente in cambio di misure di compressione dello sviluppo umano interno nel secondo. E la spirale ricomincia.
Ce né abbastanza per una prima conclusione : per i paesi più poveri, la cancellazione del debito da sola non basta affatto, se non a ripulire qualche bilancio dei creditori, a fare un po’ di propaganda (alla magnanimità dei governi creditori e ai successi internazionali di quelli debitori) e a convincere a lungo andare che hanno ragione i contrari alla cancellazione, visto che il debito tenderà a ricrearsi.
Non cancellare allora ? Niente affatto: la cancellazione è doverosa. Ma bisogna avere chiaro che la condizione di base affinché essa abbia un senso è una condizione per nulla economica, ma tutta politica : si chiama democrazia. La condizione da porre per la cancellazione dei debiti è infatti che essa sia accompagnata dal reperimento di risorse (interne o ancora una volta dall’estero) che mettano questi paesi in condizione di avviare programmi di sviluppo. Per far ciò è necessario un duplice ampliamento degli spazi della democrazia e della partecipazione : nei paesi “beneficiati”, per impedire che le nuove risorse vengano usate, come spesso è successo in passato con i crediti, per scopi quali l’acquisto di armi, l’acquisto di impianti inutili per lucrare sulle tangenti, il finanziamento del consumo delle classi elevate, le fughe di capitali all’estero, ecc. Le nuove risorse devono letteralmente pervenire alle popolazioni beneficiarie, attraverso i meccanismi della cooperazione internazionale tra soggetti non governativi (associazionismo, chiese, imprese, sindacati, comunità indigene, amministrazioni locali, ...) e se “commissioni internazionali” devono essere istituite, devono servire a controllare che ciò effettivamente avvenga (si inviano osservatori per attestare la correttezza delle elezioni in decine di paesi : perché non inviare osservatori sull’uso effettivamente democratico delle risorse ?). Ma l’altro aspetto dell’ampliamento necessario degli spazi di democrazia riguarda noi, i paesi creditori. Fino a quando la gestione delle nostre relazioni finanziarie (e quindi, per derivazione, buona parte di tutte le altre relazioni) con gli altri popoli dev’essere demandata a funzionari mai eletti da nessuno di istituzioni finanziarie internazionali non controllate spesso neppure dai governi ? I nostri governi, specie quelli che si dichiarano a sproposito di sinistra, hanno una minima intenzione di rimettere in piedi una ONU che funzioni da organismo politico, invece di andare al traino della finanza a mettere qualche pezza sulle guerre ?
E, se non bastasse tutto questo, bisogna finalmente porsi il problema della cancellazione degli altri debiti, quelli dei paesi meno poveri. Di questi non si parla come di passibili di annullamento, a questo punto dovrebbe essere chiaro, perché presentano caratteristiche opposte rispetto a quelli dei più poveri. Sono debiti ingenti quantitativamente e in buona parte contratti con banche private (guai a toccare un consiglio di amministrazione nell’intimo di un bilancio !). Eppure la gestione di questi crediti “privati” ha più volte richiesto interventi pubblici quando i grandi debitori sono stati in difficoltà rischiando di trascinare gli istituti creditori in crisi di sfiducia e quindi verso il crollo del sistema finanziario. I nostri governi potrebbero decidere una buona volta di affrontare la questione a monte, invece di aspettare per fare i salvataggi dopo. Questo di fatto potrebbe anche non richiedere interventi finanziari : basterebbe garantire con un atto politico (come peraltro è inscritto nel sistema finanziario di molti paesi, per i quali il Tesoro è il creditore di ultima istanza) la stabilità degli istituti bancari “costretti” a cancellare crediti sui quali (non lo si dimentichi mai !) hanno già abbondantemente guadagnato. Ma deve trattarsi di prese di posizione chiare, nelle quali si dica che si sta operando per fare uscire l’economia mondiale dalla spirale perversa della crescente esclusione di interi paesi e di centinaia di milioni di persone dall’accesso al reddito. Per dirla in termini cari agli economisti tradizionali, si deve lavorare per ricostituire la domanda effettiva per offrire sbocchi alla produzione, l’unica misura che può far uscire l’economia mondiale da una situazione in cui i profitti sono sempre più di tipo finanziario speculativo, cioè di quelli che creano continuamente “bolle” che esplodono (e con loro le borse, le banche e poi le imprese e l’economia reale) a ogni cambio di umore del potente di turno.
Si tratta di affermazioni talmente banali da essere spesso relegate nel campo delle cose di cui non si può neppure discutere “tanto è impossibile”. Eppure sono le questioni che si dovrebbero porre. Non si tratta (solo) di decidere se cancellare i debiti, ma di decidere cosa fare affinché essi non si ricreino. Nell’800, ai debiti seguiva, si diceva all’inizio, l’occupazione coloniale militare. Nel ‘900 finora ai debiti ha fatto seguito l’occupazione coloniale economica. All’una e all’altra hanno fatto seguito nuovi debiti, perché le cause sono rimaste, anzi si sono aggravate. E’ chiaro che si deve “pensare altrimenti”.

Alberto Sciortino
Cooperazione Internazionale Sud Sud